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上海市“镇管社区”模式演变政治学探究及优化思考

时间:2018-07-21 21:17来源:硕士论文作者:lgg 点击:
本文是一篇政治学论文,现代政治学主要指行为主义政治学,以及后行为主义政治学等。它不局限于对正式机构、法律、文献、制度的研究,而是将政治人的行为、心理、及其背景文化等纳入自
本文是一篇政治学论文,现代政治学主要指行为主义政治学,以及后行为主义政治学等。它不局限于对正式机构、法律、文献、制度的研究,而是将政治人的行为、心理、及其背景文化等纳入自己的研究范围。(以上内容来自百度百科)今天为大家推荐一篇政治学论文,供大家参考。
 
第 1 章 导论
 
1.1 研究背景与问题的提出
政府与社会关系的深入发展要求政府的行政能力不断提升,我国城市化进程的加快无疑对政府处理公共事务、供给公共服务的能力提出了挑战,而城市基层治理的稳定和发展不仅是国家稳定发展的重要基础,也是处理社会矛盾、整合公民资源的重要平台。长久以来,城市中心城区基层管理体系运作以街居制管理体制为依托,街居制的产生顺应了中心城区管理与社区居民的服务需求,同时也满足了国家权力向基层渗透,将公共权力与群众动员结合的政治目的。比较而言,“镇管社区”的提出、实践和探索是在上海市部分区域“开放、开发的大背景下产生的,是上海市积极调整适应快速城市化、理顺大区域管理关系、回应大规模人口导入和集中居住的服务需求而对基层管理体制进行”1的一种创新。“镇管社区”模式的运作在城镇化发展中是如何变革的,体现出怎样的逻辑,这种逻辑如何表现出我国基层治理结构间的契合关系?这一问题成为本文分析与解释的重点所在,它主要涵盖了以下方面:首先,从实践上来看,“镇管社区”模式的产生与发展属于区域或者地方城市管理的发展特色之一,从本质上反映的却是我国城市基层社会治理的现状与发展趋势。自 20 世纪 90 年代初期以来,上海市开展了一系列政府主导的大型项目建设工程,中心城区的旧城改造计划及其可利用空间资源的缺乏导致大规模的动迁安置以及伴随而来的动迁人口管理和服务配套措施向市周郊区逐渐迁移,后发展的郊区对社会和市场以及政府行政能力、社会基础公共服务设施的需求不断增强。我国城市基层社会治理的实践是对纷繁复杂的城市化治理现状的一种回应,重点在于政府与社会、市场关系转型中的重构,旨在推动有效解决公共权力与社会事务之间长久以来的紧张关系。层出不穷的案例典型不断被官方媒体、自媒体等推向社会的同时似乎也在向社会传达着我国城市中公共治理水平与公共服务质量的不断提高,那么“镇管社区”在发展的过程中又是如何与基层公共权力,社会秩序建立关系的,其演变路径是否符合我国政治与行政体制下的城镇化改革的一般取向?
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1.2 文献分析:“镇管社区”治理模式研究历程回顾
自“镇管社区”模式被引入基层政府管理体制中以来,国内学者对“镇管社区”的概念、适用性以及其运行做出了进一步的分析与理论解释,根据现有的研究文献,总体上可以将对“镇管社区”的研究划分为侧重点不同的三个时期:根据俞晓波的研究,“镇管社区”实践始于 1993 年的原浦东川沙县严桥镇,该地由于大量动迁居民的导入而出现政府传统的管理模式难以适应这种城市化带来的直接结果,因此该镇在动迁居民集中的区域开始探索实施一种新的社区化管理模式,成为“镇管社区”的研究起点。1这一模式与社区挂钩,同时又是由政府部门为了管理的便利化而主动进行的制度化建设尝试,因此兼顾社区自治与政府领导,但是社区自治在我国是一种相对新生的事物,我国很少有这种传统自治经验的传承与实施,因此管理方式也主要依靠政府领导。在“镇管社区”概念出现以后,鲍宗豪对这种治理模式的出现缘由进行了辨析,认为乡村变成城镇有两条途径即第一,乡村直接成为城市地区;第二,撤乡建镇,使乡镇成为准城市化地区。2乡村直接成为城市首要困难就是行政、资源、能力等无法跟得上已有的城市地区,因此需要一个缓慢的蜕变过程,浦东新区部分地区实施的是第二种变革方式,即,使乡镇成为准城市化地区。在准城市化地区的社区多样化形态使得它既不同于城市地区,又和乡村地区有区别:行政区划层次体系不尽合理;社区管理体制不明确;公共服务协调机制不成熟造成供给与需求错位时有发生,可以说“镇管社区”的管理模式是基于现实的一种选择。这种模式下设置一体化的机构,主动动员社区居民群众参与、淡化管理行政,引入市场机制是一条总体思路。这一时期的典型组织架构就是在镇政府下加设一个“社区管理领导小组”,该小组管理“社区管理委员会”,委员会成员部分由社区选举产生并管理下面众多区域内的社区,同时,“社区管理委员会”还要接受浦东新区城工委与农工委的领导,其特点是兼顾行政领导和社区自治,表现为城市社区和农村社区的综合。
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第 2 章 理论基础和分析框架
 
本文从制度变迁与公共服务供求的理论视角分析“镇管社区”治理模式的演变,其中涉及到三个方面的分析。第一,政府作为一个组织如何在制度的框架内运作,又是如何影响制度变迁的,组织内成员如何回应制度约束并做出何种行为选择。具体而言,本文把公共权力、政府组织、制度约束以及个体行为选择纳入到一个框架,分析我国城市基层“镇管社区”治理模式在该框架中演变的一般性与特殊性。第二,社区自治需要有物资的支撑,公共基础设施的建设,公共服务平台的建立,公共服务需求与供给的衔接都需要政府与社区之间的有效互动。政府方面通过何种途径收集社区公共服务需求,经过何种途径供给公共服务,如何避免公共服务供给过程中资源浪费等是进一步发展社区自治的基础。第三,“镇管社区”的治理模式的一个特征是协商共治平台的构建,这个平台提供了政府与社会之间协商的契机,社区居民之间在社区自治过程中无法化解的矛盾也可以经由这一平台处理,该平台同样是一种公共产品。在本章中,本文将梳理与以上三个层面有密切关系的理论基础,即从制度行为理论视角透视公共权力的延伸;从公共服务的供求理论透视社区自治的基础;从协商共治平台透视政社之间的博弈关系。
 
2.1 约束与激励:政府的制度—行为理论
制度提供了组织运行的规则,达到约束或者激励组织或者组织中个体行为选择的效果,本文将这种制度与行为之间的关系分为三个方面分析,即制度与个体行为,制度与组织行为,以及制度背景下组织与组织中个体的互动。制度对个体的约束和激励与个体的特征有关,不同的制度有选择地对差异化的个体施加影响,而个体必须在制度框架内活动,个体的身份、职业、偏好等等也会影响制度效能的发挥。比如公务员制度对公务员行为的约束却不能约束非公务员,而国家颁布的法律或者沿袭社会文化中的风俗惯例则对他们具有同等的约束力。个体在组织与制度中如何做出行为选择?对这个问题的解释有三个经典的流派:第一,对掌握公共权力的公务人员的分析,一个传统的假定为这些人员是具有公益精神的人士,会将大众的利益放到首位,是公共利益最大化的坚定追求者,因此这种类型的分析重点在于如何更加高效追求公共利益,解决公共事务;第二,经济学派提出“经济人”假设分析个体行为,即理性的个体具有追求自身利益最大化的偏好,这里的利益不仅仅包括经济方面,还有地位、信誉等等,这一假设主要用于分析经济领域内的市场与商业行为;第三,制度主义中公共选择理论学派的兴起将前二者结合起来,认为掌握公共权力的公务人员在关注公共利益,提供公共服务的同时,也存在以权谋私的行为,甚至在部分情况下公共权力成为其谋取私利的工具,比如权力寻租,此外还有代理与被代理人之间的矛盾关系等等。“……将制度理论置于个人选择的基础之上,则是弥合经济学与其他社会科学理论差异的重要步骤。运用个人选择理论之所以是必需的,是因为任何具有逻辑一致性且可以检验的假设集合,都必须建立在有关人的行为理论的基础之上。”1公共选择学派弥补了过去理论对政府与政府官员分析的不足,暗含了制度对掌握公共权力的政府以及政府官员约束的必要性。
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2.2 社区自治的基础:公共服务需求—供给理论
自公共物品的概念被引入以后,任何一件的物品的属性带有“公共”二字时,公共权力就有了介入的必要性。现代城市社区自治固然是治理追求的一个趋向,但是它同样脱离不了公共权力的托底即政府投入资源对必要的公共服务供给的支撑。以何种方式供给公共服务成为摆在政府与社会面前的一个现实:新公共管理运动将市场竞争机制引入政府管理中,迫使政府由“大”向“小”、由拖延向高效转变,从政府分割出去的一部分生产由社会承担,这部分原来带有“公共”属性的物品或服务生产与供给被私有化、民营化或者被政府以向社会组织购买服务的形式外包出去1;但是这种颇具商业特征的运动被新公共服务倡导者批判为缺乏公共精神与人文主义传统的创新,新公共服务的理论研究者试图将公共服务的供求重新拉回对公民权利、公共利益、公共精神、民主、责任与服务等价值理念的追求上面,因此具有浓厚的政治、行政与人文色彩2。综合而言,公共服务的供求机制可以从三个方面入手,即政治基础,行政基础以及人文基础。首先,社区公共服务供求的政治基础强调“公共性”,致力于对公民权利的保障,对公民参与,主体责任、承诺与回应性的实践。政府供给公共服务过程中的服务意识不是基于商人与顾客之间的买卖关系,而是宪法与法律制度下政府工作人员主体责任的体现,也是所在的职位要求,比如我国宪法第一章第二十七条第二款明确“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”3。公民参与是社区居民自治的内在要求,也是自治的表现形式,强调参与主体的平等性。公民参与可以提供外在的监督,尽管这种监督是非正式性质的监督,但是对公共权力的承诺可以达到有效制约的效果,为公共权力回应性营造强制性氛围。
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第 3 章 “镇管社区”模式的政策历程与案例分析.............20
3.1 “镇管社区”模式演变的政策历程 ..........20
3.1.1 中央政府政策下的政府与社区关系的沿袭与变革 ....21
3.1.2 上海市“镇管社区”的政策创新 ........25
3.2 “镇管社区”模式的实践案例对比分析:S 镇与 Z 镇.....29
3.2.1 S 镇与 Z 镇的“镇管社区”实践概况.....30
3.2.2 组织建设中的结构与权责分配 ..........32
3.2.3 服务建设的供求方式与分类 ............34
3.2.4 激励机制建设的内容与成效 ............36
3.3 小结 ......37
第 4 章 “镇管社区”模式制度变迁与公共服务供求分析.......38
4.1 “镇管社区”模式的制度耦合关系:管理职能的延伸 ....38
4.2 “镇管社区”模式的公共服务供求机制.....41
4.2.1 从理论到经验:基于共治平台的分层与分类式供求机制........42
4.2.2 公共服务供求的隐喻:公共权力对基层的渗透与资源整合............. 43
4.3 小结........45
第 5 章 “镇管社区”模式的梗阻机制与优化思考........46
5.1 “镇管社区”模式实践的梗阻机制分析.....46
5.2 “镇管社区”模式的优化思考............54
5.3 小结........59
 
第 5 章 “镇管社区”模式的梗阻机制与优化思考
 
5.1 “镇管社区”模式实践的梗阻机制分析
自 20 世纪末上海市基层乡镇的“镇管社区”建设至今已经延续了 20 多年,它在城镇化进程中城郊结合部的治理中取得了一定的成效,在复杂的治理环境中建立了公共管理与公共服务供给的秩序,在社区自治与政府管理中找到了一条协商共治的途径,并试图从城郊治理现状中与城镇化前景建立对接关系从而为“镇管社区”的进一步发展奠定基础。但目前的“镇管社区”建设依旧存在着治理的短板,这不仅与社区发展的现状有关系,更为重要的是它的制度化进展还有待进一步深化,这里需要在清晰把握对常住人口的管理和服务与对流动人口的管理与服务之间的异同之处基础上,强化组织与制度建设,公共服务供求制度等内容。前文已经指出诺斯将制度分解为三个部分,即正式规则、非正式规则及其实施特征,制度建设的目的在于提供结构化的约束与激励以追求交易成本的降低。正式规则延伸出了组织结构的建设,而我国正式规则的起草与审议是在领导与决策层精英做出的,尽管有修订的环节存在,但是在很大程度上体现的仍旧是领导与决策层精英的意志。从政策的执行角度而言,决策层制定的正式规则不一定能够完全契合执行层的具体实践,学术界往往将其放到“委托-代理”的解释框架中分析如何将政策制定与政策执行保持一致,但是这种尝试往往在具体的政策环境中搁浅,出现“政策的选择性执行”甚至基层的“共谋”行为,引致正式制度失败、正式制度能力衰减以及非政策预期行为的发生。就乡镇治理的实质而言,无论是行政化的居委会还是政府职能部门的派出社区工作者,他们的个体自主性是不可避免的且带有理性经济人1的特征,因此就有机会主义的一面背离政策设计的初衷。为什么会有这种政策制定与政策执行之间的错位呢?非预期行为的产生是正式制度本身失败的产物吗?周雪光从组织与制度的视角分析了这种政策错位与政策执行中“共谋”行为的缘由,即在我国的行政体制中“基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为;这种共谋行为是其所处制度环境的产物,有着广泛深厚的合法性基础……共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力,其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果,在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。”1我们可以从这个相对具有学术影响力的解释中看到制度与非预期行为的几点关系:(1)政策本身的约束与其实践的环境难以契合;(2)个体面对制度激励与非正式机会主义行为时有理性选择的一面;(3)行政科层管理的僵化难以与流动灵活的人以及人际关系建立相适应的关系。
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总结
 
首先,本文着眼于市场化改革与城镇化进程加快背景下政府与社会关系的调整,基层政府与社会接触最为紧密,因此它在社会治理创新中的具体实践能够反映城市中公共治理水平与公共服务的实际成效与症结所在。经过实际调研,本文发现“镇管社区”的治理模式尽管反映了社会参与中多主体协商共治的特征,但是其社会化与自治程度仍就处于较低的水平,社会要求政府放权、限权、供给公共服务,但是在官僚组织本体上却存在相反的倾向——至少官僚组织内部的工作人员希望也一直在试图努力将“镇管社区”的治理模式官僚化,即反映到实际层面就是将其作为调整区域、增加行政编制从而成为区政府派出机构的街道办事处的过渡结构。这里存在着矛盾:第一、政府在主动放权调节政社关系中怎么处理“放权与收权”举棋不定;第二、官僚组织的扩张很大程度上受到政策主导者(领导者)的牵制,并受到内部横向部门间均衡的制约,领导者要考虑的不仅是区域经济社会发展的问题,还要审视“批准一个申请”与“批准多个申请”之间的关系;第三、“镇管社区”的行政逻辑比治理逻辑的表现更明显,但是强大行政逻辑支撑了整个公共服务供给的体系,群众对公共服务的便捷性提升做出了正面评价,说明了一个行政主导的治理体系中也可以存在有效的公共服务供给,因此不能简单把共治与行政主导对立看待,也不能简单说明哪一个更为有效,应该根据实际情况“就事论事”。其次,就上海市而言,“镇管社区”治理模式的运行逻辑是政府推动的结果,政府推动的基层社会治理创新必须要与公共权力的政策导向联系起来,因此,本文认为这种治理模式能够“释放”居民自治空间,“激发”居民自我管理意识,但是却难以构成有效的自主治理。公共权力推动的“镇管社区”治理模式所构建的社会秩序更倾向于政府与社会之间的导向互动关系与压力互动关系,导向互动关系决定了党委、政府关于“镇管社区”的模式发展前景,压力互动关系直接导致了目前的“镇管社区”的组织结构与运行机制。“镇管社区”治理模式的演变在反映居民需求、寻求公共服务的供求之间平衡点的同时,也在随时响应决策层政策导向的号召,前者即“公共服务是政府的内在属性之一……是现代政府获得合法性的物质支撑”1,后者表明“镇管社区”的治理模式的更为符合我国的管理实践,是城镇化治理中公共秩序的构建要素。还有一些基层现象与“镇管社区”形成对比,就上海市而言强镇扩权的也有,撤镇建制的也有,即基层管理自身也在寻求着一种更加合适的管理、治理模式,公共权力在不同区域表现出如此大的差异性不仅表明区域内部发展不均衡,而且表明差异化治理格局中不同的区域其具体的政策带来的交易成本也是有差异的。
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参考文献(略)
(责任编辑:gufeng)
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