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省直管县体制改革视角下省市县政府间关系行政管理研究

时间:2019-01-24 18:36来源:硕士论文作者:lgg 点击:
本文是一篇行政管理论文,行政管理要讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式,最优地实现预定的国家任务,并达到应有的社会效果。
本文是一篇行政管理论文,行政管理要讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和改革等方式,最优地实现预定的国家任务,并达到应有的社会效果。(以上内容来自百度百科)今天为大家推荐一篇行政管理论文,供大家参考。
 
第 1 章 绪 论
 
1.1 选题背景及其意义
“市管县”体制在我国转轨初期和城乡发展的特殊时期,在一定程度上促进了城市化、工业化水平的提高,推动了城乡经济相对快速地发展,然而随着市场化改革不断深入及社会的蓬勃发展,带有计划色彩的市管县体制与经济社会发展的矛盾日益尖锐,“市管县”体制潜在的局限性逐渐凸显出来,如管理成本增加、行政效率下降、县域经济发展受到掣肘、城乡矛盾日益突出,等等。“市管县”体制难以适应城乡经济社会发展的客观需要,并日益成为经济社会发展的绊脚石。在这样的背景下,“省直管县”体制改革的呼声越来越高,并在理论界和实务界的共同推动下,迅速由“星星之火”发展到“燎原之势”。截止到 2013 年,全国已有 2/3以上的省份推行了财政省直管县改革,浙江、安徽、湖北等省份进一步探索行政上的省直管县改革。自 2005 年起,党和国家领导人的重要讲话及政府文件中,“省直管县”一词及相关内容逐步出现。2005 年,温家宝提出:“具备条件的地方,可以推进省直管县改革试点工作。”2006 年,中央 1 号文件指示:“具备条件的地方可以加快推行财政省直管县管理体制改革。”2008 年 10 月,中共十七届三中全会提出:“具备条件的地方可以依法推进省直管县(市)体制改革”,此乃中共中央首次在全国明确倡导推行省直管县体制改革,将省直管县体制改革的政策落实到实际行动中。2009 年 7 月,我国财政部发布了推行省直管县财政改革的时间表,使省直管县财政改革步入实施阶段。2010 年,温总理在政府工作报告中再次指出:“完善省级以下财政管理体制,健全县级基本财力保障机制,促进省直管县财政管理方式改革”,2012 年,十八大报告中也明确提出有条件的地方可以先行探索省直管县(市)改革,等等。截至 2014 年,我国已有 27 个省区实行不同程度的省管县体制改革,占省级行政区的五分之四,尤其以扩权改革和财政省直管县为主要方式。这些信息和政策皆已表明:省直管县体制改革已是不可更改的趋势,是顺应时代发展的潮流。
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1.2 国内外文献综述
府际关系,也就是我们通常所说的“政府间关系”(Intergovernmental Relations,IGR)。国外学界对府际关系研究由来已久并取得了丰硕的成果。20 世纪 30 年代,因为不满足于对宪政规范的研究仅局限于静态层面,美国一些学者开始强调从动态层面出发去研究联邦政府与州政府之间在权力运行方面的互动关系。美国学者可来德·F·斯耐德(Clyde F.Snider)于 1937 年最早提出了“府际关系”这一名词[2],但他未对这一术语的来对源进行说明,也未界定这一概念。1960 年,美国学者威廉 安德森(Willian Anderson)最早在《美国社会百科全书》中第一次对“府际关系”进行全面的界定,他提出:“府际关系是指美国联邦系统里政府公职人员之间的人际关系,各类、各级政府机构的一系列重要活动及它们之间的相互作用。”[3]1978 年,奈特在《理解政府间关系》中提出:“国内政府间关系的概念比联邦主义包涵的范围更为广阔,联邦主义重在强调联邦与州的关系及各州之间的关系,而国内政府间关系还包括联邦与地方、国家与州、州与地方、地方与地方之间的关系”[4]。1980 年以前,国外学界关注的重点是中央政府与地方政府之间的关系。80年代后,西方国家政府间关系的实践出现大量新情况、新现象,极大地拓展了府际关系研究的视野和研究范围,对政府间关系的理论研究也逐渐从宏观的宪政规范转变到微观的动态研究。劳伦斯在《美国的府际关系》一书中从不同的角度分析了美国联邦制下的政府关系问题。多梅尔(1997)把地方政府关系分为纵向关系和横向关系,他认为纵向关系是指地方管理人员日常生活中多会感到的决策网络,其基本形式包括财政援助、报告要求、技术援助、审查和调查、咨询以及对各项工作的一般监督和批准,但处在这些相互交往核心的是资金及指令,并认为这种纵向体系是类似于一种服从的等级体系。横向关系则被设想为一种受协商与竞争的动力支配的对等权力分割体系。[5]这一时期的“政府间关系”问题研究,已经不再局限于用来专指一个国家内部的中央(联邦)与地方(州)之间的关系,而是逐渐延伸到国与国的政府之间、地方层面的上下级政府之间、政府横向各部门之间、横向不同地方政府之间、垂直管理部门与地方政府之间等多个领域。
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第 2 章 省直管县体制改革视角下省市县政府间关系研究的理论分析
 
对于省直管县体制改革视角下省市县政府间关系研究中涉及到的相关理论和概念,本章在充分搜集整理、深入了解各学者或学派的理论界定及其观点的基础上进行了基于本文研究主题的认知界定。同时笔者进一步分析了本文运用博弈论去分析省直管县体制改革视角的必要性,从而为后文打下坚实的理论基础。
 
2.1 相关概念的界定
目前学界主要是从三个层面来界定“省直管县”体制改革的含义。第一个层面是指广义上的“省直管县”,具体是指国家在政治、经济、文化、社会等领域实行一个或多个方面的省直接对县及与之相关的管理活动的总和[42],包括“行政省直管”和“财政省直管”,它是作为一个相对集合的概念来介绍的。在这一概念框架下,市与县之间不再是层级隶属关系,而是平等的行政主体。第二个层面是狭义上的“省直管县”,是指由省级政府在财政权、人事权、审批权、经济社会管理权等方面对县级政府直接进行管理的活动总和。第三个层面是财政“省直管县”,是指行政上仍然由市领导县的一种管理体制,但是在财政体制上由省直接管理县以及与之相关的管理活动,即省级财政在财政预算编制、收入划分等方面对县级财政实现直接管理,同时省级政府绕过了地级市财政,把财政转移支付、资金调度、专项资金补助、债务管理等经济管理权统一下放给县级政府。目前,理论界对“省直管县”改革问题的研究大多集中于财政领域。因为财政管理体制就是行政管理体制的一部分,因此如无特殊说明,本文主要从广义的角度来理解省直管县,是指地方行政管理关系由“省—市—县”三级行政管理模式转变为“省—市、省—县”的二级行政管理模式。在此行政管理模式下,省级政府直接对县级政府进行综合全面管理的体制而不通过市级政府。市和县分别治理,市县之间不再存在纵向的行政隶属关系,而是逐渐发展成为平等发展的伙伴关系。
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2.2 省直管县体制改革中省市县政府间关系的理论基础
层级理论包含管理幅度和管理层次。管理幅度和管理层次是建立一个组织结构的基本范畴,也是决定组织结构运行的两个重要影响因素。管理幅度即组织的横向结构,管理层级即组织的纵向结构,二者共同构成组织的整体结构。管理幅度和管理层次既彼此独立,又相互联系。在组织结构其他条件不变的情况下,管理幅度与管理层级常常呈现出反比例关系,也就是说管理幅度小,则管理层次多,反之亦然。关于层级理论的最早研究可以追溯到亨利·法约尔的组织管理理论,法约尔指出保持组织控制力和提高管理效率的重要“法宝”是建立合理的等级结构。随着管理学的不断进步与发展,层级理论在政府组织中也得到了完善和丰富。对于政府组织机构来说,管理层次( level of control)是指从最高政府(中央政府或者联邦政府)到最低层政府(基层地方政府)的层级数目,管理幅度( span of control)则是指上级政府能够直接有效领导、监管下级政府的数量。政府层级理论的核心内容是在政府的管理幅度与管理层级之间寻求建立一个适当的平衡点。一般情况下,在一个国家的系统内部,管理层次过少、管理幅度过大或管理层次过多、管理幅度过小都难以取得最佳的管理效益。倘若管理幅度过大,则上级政府难以控制下级政府活动的状况,难以协调下属人员的工作,导致上级政府对下级政府的监管可能会流于形式;管理幅度过小,则容易导致政府行政层级过多,不仅会使行政成本增加,机构和人员膨胀,使高层人员难以接近低层人员,出现主观主义、官僚主义等现象,而且信息通过的层级愈多,它到达目的地的时间则愈长,信息失真率也就愈大,因此,还会使上下级政府的沟通变得困难,出现信息失真等负面效应。因此,政府的管理幅度大小和管理层次多少应该依据该国政府管理的实际情况而定。
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第 3 章 省直管县体制改革视角下省市县政府间关系的现状分析......25
3.1 省直管县体制改革的初步实践...........25
3.1.1 湖南省改革实践......26
3.2 省直管县体制改革后省市县政府间关系存在的主要问题.......28
3.3 省直管县体制改革视角下调整省市县政府间关系存在问题的原因分析...33
3.3.1 权限下放与监管不平衡..... 33
3.3.2 市县财税竞争引发的经济割裂....34
3.3.3 财政省管县与行政市管县并行的体制摩擦....34
3.3.4 “省直管县”改革中的政府职能转变滞后..........35
第 4 章 直管县体制改革视角下理顺省市县政府间关系的对策建议............36
4.1 强化权限下放,建立评估与监管体系.........36
4.2 重塑地方政府间利益格局........37
4.3 综合推进“省直管县”体制的配套改革.........39
4.4 理顺省级以下政府间财权与事权关系.........40
 
第 4 章 直管县体制改革视角下理顺省市县政府间关系的对策建议
 
从国际上的趋势来看,在某种程度上,地方自治将成为未来地方治理的一个长远趋势。从这个意义上来说,无论是“省直管县”还是“市管县”,对于地方治理而言,都是为了解决眼前的发展问题,都可以看做是一种过渡性的改革对策。就目前全国绝大多数的实际情况来看,“省直管县”体制改革总体上是可行的,但也不能一概而论。实施省直管县改革,一方面是要有效促进县域经济的高速发展,但同时也不能地级市的功能和地位被忽视,在当前的市场经济条件下,市应集中于自身的建设,使中心城市的作用得到有效发挥。对县放权扩权,并不是意味着对市的削弱,而是要促使县、市从零和博弈走向正和博弈[59]。改革要想取得预期成果,不仅需要澄清一些认识上的误区,采取有效对策破解改革难题,而且需要适时启动相关配套改革措施。
 
4.1 强化权限下放
推进省直管县改革,关键在于实现权限下放。第一,省市两级要将一系列权、实权列入赋权范围,进一步提高赋权目录的“含金量”,特别是是在行政管理体制改革方面给予更多政策倾斜和自主权限,赋予试点县(市)与经济社会发展任务相匹配的行政管理权限。对于 406 项权限以外的相关权限特别是配套权限,建议一同或逐步下放,进一步提高改革的系统性和配套性。第二,省级层面要按照“赋予试点县政府与市州相同的行政管理权限”的要求,督促市级面全面下放《赋权目录》赋予试点县的各项经济社会管理权力,做到应放尽放一下放到位,确保试点县与省的无缝有效对接。第三,进一步落实已取消和调整行政审批事项。对国务院、省政府已经决定取消和调整的审批事项,从审批对象、审批部门、审批内容和审批依据等方面分类予以落实,清理、废止、修订一批部门规章和规范性文件,防止“下而不放”和擅自以备案、核准等名义进行变相审批。第四,权限下放过程中要有针对性地解决一些重要的现实问题。对于试点县农村脱贫攻坚的一些投资小的惠农小项目,不走采购和招标程序,由试点县制定简易程序,然后实施,真正达到项目惠农效果;在项目资金的支配上给予试点县更多的自主权,使得项目实施更加符合县级实际,发挥最大效用;在各类公益性建设项目、部分对经济社会发展有重大影响的重点建设项目上,免除试点县县级配套,推动试点县县域经济发展。
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结 论
 
省直管县体制改革在我国已经全面展开并形成了若干种模式,取得了一定的成效,然而“省直管县”体制改革并非“灵丹妙药”,在改革推进的过程中经历了一定的阻力和困难,也出现了一些亟待解决的问题。“省直管县”改革作为对上世纪80 年代开始推行“市管县”体制的一种替代,是对省、市、县政府间关系的再次调整。它从制度上改变了原有的利益格局,导致了政府之间的零和博弈,由于各级地方政府之间竞争激烈,而这种竞争缺乏相应的规章及机制来进行调节、规范,从而导致竞争趋于盲目性,逐步发展成恶性竞争的现象。为此,就需要调整省、市、县各级政府间关系,理清各级政府职能,引导各级政府差异化竞争,建立健全各政府间的协调机制。“省直管县”体制改革自推行以来,迅速被国内各专家学者关注,并基于中国的现实和实践得到了了进一步发展。然而具体的从“省直管县”改革的视角下对省市县政府间关系进行的研究却寥寥无几。本文将“省直管县”体制改革引介到省、市、县政府间关系的具体研究之中具有一定的创新性,进而探索走出“省直管县”体制改革的制度困境的方法,具有一定的现实意义。本文的工作重点在于:首先对湖南省的省直管县改革初步实践进行理论分析,其次指出在省直管县改革的视角下调整政府间关系中所存在的问题并对这些问题产生的原因进行较为深入的剖析。最后,结合目前湖南省的实际情况,提出省市县政府间关系进一步调整的对策建议。本文的工作难点在于:一是目前学术界对省直管县体制下省市县关系方面的研究比较分散,研究集中于论证省管县体制改革优于市管县的种种政策效益,对省管县体制改革引发的问题研究尚不深入,亦不全面,缺乏系统的理论作为研究基础。随着省管县改革试点的广泛推进,对于省管县体制改革中遭遇的问题研究将成为重要的研究方向。二是近年来各个学科对省管县改革都有所研究,但理论和实证研究多关注于论证省管县促进县域发展,而较少深入研究省管县引起的省市县关系调整和关系困境。政府间关系和省直管县改革往往是作为两个分立的主体分别进行研究,虽然二者有相互关联、相辅相成,但目前学术界真正将二者放在同一框架内进行研究的较少。当前,省管县体制改革的推进必须从调整省市县关系入手,只有真正理顺省市县关系,才能消除制度困境。三是“省直管县”改革和政府间关系都是涉及多学科的研究领域,需要多方面的理论基础,难以构建专业而全面的理论体系,提出具有针对性的措施建议。
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参考文献(略)
(责任编辑:gufeng)
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